一、以土地的二次集中为抓手，加快发展现代农业

　　1、改革模式。积极探索以土地所有权、农户承包权、经营权“三权”分离模式实现土地的二次集中。它的最大特点是可以让农户与承租人不直接见面，村集体全程受理托办流转事项，村民每年按时到村委会领取承包金。这样既便利了农户，又实现了流转的规模化。

　　2、具体方式。建议以土地股份合作制为基本方式，推动土地所有权、承包权和经营权三权分离，通过对土地的“统一集中、统一量化、统一改造、统一流转、统一利用”，实现农业空间规模化集中利用。对不愿意加入的农户，进行制度上开放式设计，通过空间置换，划定优质地块，并进行连片改造、集中整治，重新分配给要求自己耕种的农户，并进行空间确权。

　　二、以国土整治和集体建设用地的开发利用为抓手，推进产城一体化发展

　　1、加大国土整治力度。积极筹措土地整治资金，强化土地整治的行政推动力度。按照全市一盘棋，不同整治内容全覆盖的原则，由国土、规划、住建、水务、交通、县区政府联合组成工作组织，主导城市全域国土整治规划、项目库建设、项目申报工作，制定具体的工作计划和工作目标，推进全空间土地整治。

　　2、推动集体建设用地的挪移集中。一是对于城市规划建设区内的农户，按照由近及远、循序渐进的方式，以宅基地和住房交换相应园区或城区的安置房，实现集体建设用地空间上的挪移集中。二是对于城市规划区内农业空间上的集体建设用地，通过拆庄并村、土地整治，将集体建设用地“聚零为整”，调换到近园近城区域。三是对于城市规划建设区以外的乡镇，通过土地整治整乡整镇推进，采用“农民放弃宅基地，换取购置乡镇驻地成本价（不含地价）安置房指标”的办法，将集体建设用地集中到乡镇驻地及周边。四是对于边远地区集体建设用地，通过土地整治多村协同推进，采取相邻相近的村与村进行土地置换的办法，将集体建设用地归集到规划的新型农村社区建设地点，提升农村社区的规模化水平。

　　3、构建集体建设用地市场化运作平台。一是完善集体建设用地招拍挂制度。我市已经制定了相关试点办法，但由于现行国家集体建设用地政策所限，难以实现融资抵押而没有真正运作起来，尚需进一步推动。建议先在中心镇和新型农村社区的建设过程，予以推进实施，以利在引导农民集中的同时，筹集资金，用于土地村庄整治。二是建立集体建设用地指标市场化平台。受制于国家政策的限制，目前我市的集体建设用地指标，尚只能在县区内部流动，对产权一体化平台建设形成了一定程度的制约。建议加快全市统一的集体建设用地流转平台建设。

　　三、以生产要素的市场化为抓手，促进城乡资源合理化流动

　　1、探索农村房屋产权市场流动办法。积极申报全国农村产权制度改革试点市。在试点政策支持下，每年可核定一定的用地指标，让参与流转、抵押的农村宅基地用地指标转为集体建设用地或国有建设用地指标，从而突破政策界限，实现农房与城房“同证同权”。同时，借鉴外地经验，采取灵活变通的方式避免与现行政策的冲突，探索推进农村产权流转交易。

　　2、积极引导针对性金融产品创新。建议政府成立政策性涉农金融担保机构，充当金融机构和三农领域开发业主之间的桥梁和纽带。通过降低金融机构市场风险，引导金融机构针对现代农业的发展需求、产城融合建设的需要进行金融产品创新。

　　3、推进农村产权交易平台建设。建立包括土地经营权、林权、农村房屋产权抵押的资本化平台、交易平台。探索城市资本进入农村的方式方法，破解体制机制障碍，使城乡生产要素真正双向流动起来，真正实现以工促农、以城带乡发展。

　　四、以争取增量和盘活存量为抓手，提升土地集约节约利用水平

　　1、增加增量土地供给。利用增减挂钩政策将推进国土整治全域覆盖，加大标准化农田改造、村庄整治、矿山复垦、三荒改造力度，组建专门机构，负责具体运作，采取政府主导运作和市场化运作相结合的方式，增加资金投入，创造并争取更多的建设用地指标。

　　2、盘活存量建设用地。建立土地使用“双向约束”机制，确保企业用地合法合规，促进按时开竣工、按期投产增效。加大对占而不用、多占少用的土地回收再利用力度。鼓励现有的入园企业，利用富余的土地资源，实行“无地招商”，盘活企业内部土地存量。

　　3、提高土地的集约节约利用水平。提高园区土地投资强度，创新土地利用方式，借鉴外地先进的　“节地模式”，提高城市空间的综合利用水平。加大老乡镇驻地土地集约化利用水平，增加建设用地供给。

　　五、以创新城市管理为抓手，破解建设资金困局

　　1、向科学利用空间要资金。以经营城市理念指导空间规划，对于能带来土地升值的公共设施投资，尽量向尚未开发的地段合理布局，以利于政府拿回未来的土地升值，实现城市建设的良性循环；在部分地块的规划建设条件设计上，实行弹性容积率制度。土地拍卖时只拍单位建筑面积地价，业主多建，政府多收。

　　2、向管理精细化要资金。在我市众多投资、建设和管理领域，均可通过管理的精细化达到节资提效的目的。比如：在同一空间基础设施建设上，可以通过提高不同设施建设的同步性，提升投资效果；在产业引导资金使用上，可以通过提高杠杆化，减少总量需求。

　　3、向用活政策要资金。积极努力争取能够在不违反国家政策的前提下，创造条件用好用活人防专项资金、失业保障金等沉淀资金，缓解公共基础设施建设资金的不足；及时掌握中央扶持资金政策动态，推荐申报更多的合适项目。

　　4、向市场化要资金。大力推进具备条件的市政设施建设和公共服务向社会资本开放，如养老设施、婴幼儿教育、绿化工程等，通过市场化运作和政策补偿相结合，得到市场资金补充。（市中国特色社会主义理论研究课题组）