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走集约型发展之路——狮子山高新技术产业开发区土地利用存在的问题和对策建议
发布日期:2022-9-2 17:22:20 点击数:710

狮子山高新技术产业开发区(以下简称高新区)的前身是安徽铜陵狮子山经济开发区,2006年通过国家三部委审核、批准为省级开发区,20145月更为现名,核准规划面积2.55平方公里(拓展管理范围17.28平方公里)。高新区的产业定位是优先发展铜基新材料产业,积极发展光电信息、先进装备制造等战略性新兴产业,集聚创新创业资源,提升科技创新能力,先后获得安徽省光电产业园、安徽省创业基地、安徽省知识产权示范创建单位、安徽省两化融合示范区等称号。高新区20172月升级为国家级高新区,在全省2021年度开发区综合考核中名列第28名。

经过十余年发展,高新区初步形成新一代电子信息材料及5G配套、高端装备制造、新(铜基)材料、生命健康及现代服务业五大主导产业集群。

近年来高新区的发展遇到瓶颈,面临土地利用效率低、项目落地难等问题。我们通过座谈讨论、走访沟通、研究查询等多种调查研究方式,对高新区的土地利用现状进行调查摸底、诊断,力图提出解决问题的对策。

一、高新区土地利用现状


高新区实际管理核心范围东至狮子山栖凤路延伸段,南至金家湾路,西至青霞路、地质大道(规划),北至芜铜铁路,面积约为5234.7(3.49平方公里)。

(一)规划用地情况

规划工矿仓储用地面积3647.14亩,占比69.7%;规划道路、公共管理与公共服务用地面积1587.56亩,占比30.3%

(二)建设情况

高新区已建成区域为3257.25亩,其中工矿仓储用地面积2104.42亩,占已建成的65%;道路、公共管理与公共服务用地面积1152.83亩,占已建成的35%

未建成区域共有1977.45亩,占比38%。其中未利用工矿仓储用地1074.65亩。

(三)土地供应情况

已供应土地3743.4亩。已供已建工矿仓储用地2104.42亩,占已利用工矿仓储用地面积81.8%,已供在建工矿仓储用地面积468.07亩,占18.2%

未供应土地1491.3,其中工矿仓储用地991.65亩,包括批而未供土地175亩,待批待征的土地816.65亩。

(四)土地集约利用情况

根据2020年度全国541个国家级开发区土地利用监测报告,国家级开发区土地开发率为89.46%,土地供应率92.68%,土地建成率92.77%,工业用地综合容积率0.93。狮子山高新区按核准的2.55平方公里范围计算,土地开发率为85.2%,土地供应率97.39%,土地建成率71.14%,工业用地综合容积率0.98,土地集约化水平在全省19个国家级开发区中列第14位。

高新区2021年度集约用地评价显示核准的2.55平方公里范围内土地开发率为86.73%,土地供应率93.14%,土地建成率85%,工业用地综合容积率0.99。除土地供应率因收回部分土地的原因略有下降外,其他指标都略有增长。由于2021年度的国家级开发区土地利用监测报告尚未公布,暂无法与全国、全省的水平进行同期比较。

二、高新区土地利用与管理方面存在的问题


土地是高新区存在和发展的基础,是最大、最具活力、最有增值潜力的重要资产。在当前和今后一个很长时期,将是资源供需矛盾的凸显期,资源利益冲突和诉求的高发期,我们在调查中发现,高新区在土地利用过程中存在诸多问题:

(一)规划和土地供应不尽合理

高新区建设的初期,未经很好的科学论证,在编制开发区详细规划时,没有注意与土地利用总体规划和城镇建设规划衔接。因为实际取得地价低,部分企业存在“多占少用、占而不用、占地待涨”等问题,浪费了大量土地资源,比如原中熹科技公司于2013年取得105亩土地,因企业经营不善,产品迟迟不能量产,近一半土地长期大量闲置不能发挥效益。

(二)重招商轻监管,项目约束不严谨

为完成招商任务,招商引资中一定程度上降低了项目准入标准,且对项目投资方尽职调查不够,部分入园项目与园区主导产业定位不符、投资强度不大、质量不高。同时,项目投资协议的刚性不足,对开竣工时间、投产时间以及投资强度、亩均产值、亩均税收缺乏监管和考核,对达不到合同约定的项目未采取相应处理措施,导致园区低效用地大量存在。

部分企业取得土地使用权后看到土地价格便宜,约束少,便想方设法利用土地向银行抵押融资,套现的资金大大超过其实际取得土地的成本。如此轻易取得土地溢价收入,企业哪有做大做强的动力,原中熹科技公司取得土地使用权后即抵押融资2亿元,最终无力偿还贷款,项目烂尾。

(三)高新技术产业用地占比不高

2020年度全国高新区工业用地固定资产投入强度为690万元/亩,工业用地地均税收55.0万元/亩,高新区2021年度的工业用地固定资产投入强度为499万元/亩,工业用地地均税收只有23.4万元/亩。高新区的高新技术产业用地占已建成区域的61.3%,工业产值、税收分别占全区的85%24.1%,高、新成色不足

(四)土地退出机制不顺畅

受宏观经济形势、疫情冲击等影响,园区内部分企业生产经营状况不佳,营收、利税等直线下降甚至停产,这类企业土地大都涉及抵押、查封等,在退出处理上有一定难度。部分企业为了弥补损失,将土地、厂房转租给其他企业,而承租企业大部分为“小、散、弱”企业,无法对园区经济增长带来有效支撑,且导致园区管理难度加大,如原万成机械公司将部分厂房租赁给14家企业使用,亩均税收仅有1.5万元

三、高新区近年来盘活闲置土地资产的做法

面对发展空间瓶颈日益突出与低效闲置土地资源大量存在的矛盾,高新区下大力气处置“僵尸企业”,将低效闲置资产变为招商引资资源,提升了经济可持续发展能力。2020年以来,园区累计完成处置闲置资产9宗,完成率达81.8%;盘活利用低效闲置土地700亩、标准化厂房及办公楼39万平方米。

(一)摸清家底

高新区组织了专班全面摸排每宗闲置资产的家底,分类建立台账,做到总量清、类型清、成因清。基本摸底了区内“僵尸企业”闲置资产总面积、地表附着物等,梳理了企业的生产经营、项目投资、土地厂房使用、债权债务、法律诉讼、拖欠税费、职工安置等情况

(二)分类处置

一是充分发挥市场配置资源决定性作用,市场化处理一批。原三佳铸造、双峰塑业、毅远光电、月亮食品等企业闲置资产被社会资本顺利购置,成功引进新项目入驻。二是国有资本收购一批。园区下属的高新投公司通过司法竞拍收购了原恒瑞电气、金峰新能源、中熹科技等企业闲置资产。三通过协商债权转让等方式解决一批,高新投公司通过债权转让协议,整体受让原星辰光电、蓝宝公司的资产。

(三)健全机制

区政府成立由发改、经信、财政、司法、税务等职能部门和园区协调联动的闲置资产处置领导小组,与市直相关部门密切沟通协调,统筹推进执法监管、债务风险化解等工作。

四、促进高新区土地集约利用的建议


《安徽省“十四五”开发区高质量发展规划》明确提出,全省开发区要加强自然资源节约集约和高效利用,推动开发区可持续发展,建设资源节约型、环境友好型园区。

高新区作为铜官区经济发展的主阵地,要把节约集约利用土地作为推进园区高质量发展的主要抓手,以提升土地要素保障能力。2022年市政府下达高新区处置批而未供土地不低于150亩,闲置土地不低于11亩,低效用地不低于29亩。

(一)强化国土空间规划,建立土地集约评价系统

高新区要结合正在编制的市、区国土空间规划,做好分区规划完善修编工作,努力实现更高质量、更有效率、更可持续的发展。同时要强化“规划即法”的理念,严格落实规划的刚性管控作用,坚持一张蓝图绘到底。目前最新版的国土空间规划(草案)在高速连接线以东片区为高新区预留了800多亩的远期发展用地。

用活用好市政府今年出台的《铜陵市加强工业用地保障若干措施》。考虑到高新区以工业为主,没有规划商业用地,但又迫切需要一部分商业服务的实际需求,经详细规划论证,综合考虑空间布局、集约利用、产业融合等因素,在处置闲置低效用地时,探索以工业为主的“工业+商服”“工业+科研”“工业+公共管理与公共服务”等混合产业用地模式,这部分土地使用权仍按工业用地登记和管理。

在国家严控建设用地规模的形势下,高新区的新增供应土地最终会归零,从而进入存量用地管理模式。因此高新区要变“要我评价”为“主动评价”,长效性地建立土地集约评价数据采集系统与评价数据库,实时动态反映区内集约用地情况,委托第三方进行评价诊断,从而提前预判用地问题,相应地采取措施。

(二)强化过程管控,提升项目质量

一是严把准入关。紧扣投资强度、亩均产值、亩均税收、容积率等关键性指标,加强分类筛选和前期论证,算投入产出账,过安全环保关,切实把符合园区产业发展方向且亩均投入产出高、消耗低、排放低的优质项目招引来。对照《安徽省建设用地使用标准(2020版)》,对项目用地规模进行严格测算,坚决杜绝项目单位盲目拿地、投机囤地。针对自主租赁园区闲置厂房的项目,要探索制定自主租赁厂房项目准入管理办法,杜绝“小作坊式”企业入驻园区。

二是严把监管关。深化“标准地”改革,与新入园企业签订《铜陵市工业项目标准地投资建设协议》,建立企业项目用地跟踪管理机制,全程跟踪监督项目的开工时间、建设进度、亩均投入。强化投资协议的刚性约束,将项目的履约情况(产出、税收及容积率、绿地率指标)作为兑现招商引资协议优惠政策的主要依据,将企业落实承诺行为信息记入信用档案并向社会公开。

三是严把服务关。高新区要主动靠前服务,为企优环境,及时帮助企业协调解决项目推进过程中的难点痛点堵点问题;及时与市、区相关部门沟通,简化项目报建手续,落实“交地即开工”、“交地即发证”

(三)强化精准施策,继续盘活存量土地

清理处置闲置土地。针对“围而不建”的企业,要及时对业主进行约谈,通过征缴土地闲置费等方式,倒逼企业限期开发;针对确实难以继续建设的业主,要协助市有关部门依法收回土地使用权。

对因政府原因造成土地闲置的,要及时安排临时使用、协议收回、延长开发期限、调整规划以及置换土地的方式进行处置。对因项目建设条件未落实造成批而未供的,要持续加大招商对接力度。

整治提升低效用地。对纳入工业低效用地处置清单、符合规划要求、产权关系清晰、无债务纠纷具备转让条件的土地,由高新投公司组织收购。需要经过司法程序的,要提前申请司法介入,加快拍卖处置流程。闲置厂房高新区要坚持统一管理,搭建供需对接平台,入驻企业须严格对照高新区自主租赁厂房项目准入条件,经审查后方可入驻。激发企业二次投资的热情,鼓励企业围绕自身上下游产业链进行招商,通过转让模式盘活用地。

国家为促进节约集约用地,实现经济高质量发展,推出了土地利用计划“增存挂钩”机制,以土地利用方式的转变来推动形成绿色发展方式和生活方式,要求优先使用存量土地,确需使用新增用地计划指标的,与处置存量土地相挂钩。

(四)以“亩均论英雄”,倒逼企业升级,优化考核指标

用好亩均效益“指挥棒”,全面发挥“亩均论英雄”的改革牵引作用,实施正向激励和反向倒逼,从两端发力来推动工业经济向“创新驱动、资源节约、环境友好、技术进步”的高质量方向发展。

建立亩均效益评价数据库,完善企业分类管理制度,用好企业亩均效益评价结果,依规实施工业奖补、用电、用能、用水、排污、用地、环保、金融、碳排放等差别化政策,推动资源要素向优质企业聚集,引导企业主动求变,推动企业提质增效、产业提档升级,加快淘汰停产企业、无税企业,全面提升亩均效益。

作者:杨杰  阮世荣


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