关于铜陵市城市规划区集体土地上
住房矛盾的调研报告
近年来，我市规划区集体土地上居民因要求拆迁改造安置或申请建房问题多次到市、县（区）两级政府上访。 根据市领导指示，近日， 市信访局牵头组织县区信访局进行调研，并 到市规划、国土、县区等有关部门进行调研，形成如下报告：
一、基本情况及居民诉求
我市城市规划区内集体土地面积约174.25平方公里，住房矛盾涉及一县三区和经开区共9340余户24000余人。其中涉及铜陵县 2800余户 6000 余人；铜官山区1340余户 5500余人；狮子山区 500余户2000余人；郊区 1500余户4000余人；经开区 3200余户6500余人。
自2000年以后，城市规划区内集体土地陆续停止批准居民分户和建房，至今已有十多年时间。 域内居民的建房申请暂缓或停止审批后，引发居民多次到辖区和市政府上访，要求改造住房条件。仅2013-2014两年已发生到市、县（区）两级政府上访165批1100人次。铜陵县尤为突出， 该县拆迁安置涉及五松镇、东部城区、金桥工业园等居民近3000户，虽经多方努力年底前可交付安置房2279套，仍缺口721套。且安置期均已超过2年以上，每月支付过度费200余万元。安置矛盾十分突出。 居民反映的 主要诉求：一是 要求对房屋进行危房鉴定，解决危旧房屋翻新扩建问题。由于房屋建筑年代久远，自然毁损严重，有的已直接威胁到住户的生命财产安全。市委书记宋国权7月22日接访大通镇光荣居委会居民，就拆迁安置或就地建房问题已做出重要批示。 二是 结婚及达到法定婚龄户要求解决成年子女分户建房成家问题。该部分居民多为祖居户，子女迫切需要建房结婚，或已经结婚也多半与父母居住在一起。 三是 人均不足30平米户要求解决住房实际困难。该部分居民多半两代或三代人混居，居住条件极其简陋，需要改善住房条件。 四是 城乡建设需要征迁不能及时回迁安置问题。
二、县区政府当前应对办法
1.比照已有政策提前安置或安排保障房 。近十多年来，由于在规划区内村民不能申请自建房，县区规划区内集体土地居民为此均出现多次到市、县（区）政府反映要求拆迁建房问题。面对这一突出问题，郊区对因自然灾害房屋倒塌或被鉴定属于不宜居住的危房、现已结婚且家庭成员人均住房面积不足30平米的（按结婚先后、人均面积大小排序）确需建房分户等两种情况，进行了提前安置，且已在白鹤一期剩余房源和民主安置点提前安置了27套住房；经开区对排查出的100多户危房也已提前安排了拆迁，并着手在经开区建设的市保障房房源中进行解决。
2.自行出台“土政策”缓解住房矛盾。 为缓解刚需建房矛盾，个别辖区政府结合村民临时建房实际，依据现有政策，出台 村民临时建房管理措施 。 如狮子山区西湖镇针对辖区村民临时建房问题采取的措施： 先由 村民自行提交建房申请，村民委员会负责核实建房户申请情况，公示无异议后，由村委会上报镇政府。镇政府审查后，集中上报区政府。 再由 区行政执法局牵头，区国土局、建设局、西湖镇参加，到现场进行审核，均无异议后，由区政府组织召开专题会议，对临时建房进行审批，并形成会议纪要。 最后 西湖镇政府接到同意村民建房申请的批复后，通知申请人，并派专人会同区行政执法局到现场放线，申请人需在6个月内完成主体工程建设，逾期建设部分视为违章。2012年以来审批了约200户村民临时建房，其中80户已建成。
三、问题的成因及困境
1. 缺乏统一的管理办法。 为执行《规划法》，我市对规划区集体土地上冻结零星建房审批，但是，集体土地上居民对改善居住环境需求越来越强烈，零星建房冻结后，一方面城市征迁回迁满足不了居民需求，另一方面居民改善住房又不能审批，导致矛盾不断产生 。 十多年来，由于现有政策相对滞后， 不能满足集体土地村民建房需求，因而 制定出台 全市规划集体土地住房矛盾问题管理办法势在必行。
2. 征迁安置房建设缓慢。 随着城乡建设的需要，县区拆迁改造均遭遇安置瓶颈，拆迁与安置是一对永远难以调和的矛盾。究其原因：大规模危旧房改造或重点项目建设，程序往往是先拆后建，而在安置过程中，一方面基于安置点选址迟迟不能落实（有的是地质灾害或环评不过关造成的改址）；另一方面则是在安置点建设过程中出现资金短缺等问题，导致安置工作延期，致使拆迁过渡费翻倍支付。如 2005 年 10 月市循环经济园建设，涉及董冲、马冲、新江村村民 3000 户 7000 多人拆迁，先期安置点选在新江花园，因环评未通过，后改址在福瑞嘉园二期安置。目前仅安置到 2008 年底前拆迁户约 1900 户 4000 多人，尚有 1100 户 3000 多人至今未安置。安置期超过 5 年，每年需支付过度费 400 多万元。
3. 其它问题。一是 环境污染引发的问题。如郊区桥南办未拆迁区域大多位于我市重污染区（铜官大道沿线、滨江大道）或遗留原居民小组聚居点，安徽开源金属产业园、铜官大道沿线重化工企业，在建的皖能电厂第二台百万吨机组等项目将进一步加剧该区域的污染，污染叠加效应更加突出，该区域居民迫切需要解决实际问题。今后无论是治理还是搬迁或提前安置都不是一个部门能解决的，且需大量资金的支撑。 二是 不同时期安置政策引发的问题。如在 2005 年 滨江大道项目安置 的 被征收户，由于当时安置政策是执行市政府 [ 2004 ] 1 号文，父母与子女合并 成户进行 安置 ，安置政策是 4 口人安置 75 ㎡ 、 3 口人安置 65 ㎡ ，当时子女未达到分户年龄的现在大部分已经成年 并 已结婚生子 ，还有部分未成家的现已基本成年，急需住房成家；而房屋及 户口还在白云路 项目 征收范围内，土地 至今仍未 征收 。现在这部分居 民 强烈 要求按照 市 政府 [ 2008 ] 第 40 号令 进行 安置 ，且已发生多次到市、区政府上访。
四、建议
1.出台政策，规范管理。 建议由市规划局牵头，市国土局、住建委等部门参加，针对我市实际，共同制定我市规划集体土地住房矛盾纠纷问题管理办法，便于统一规范操作，解决住房矛盾，降低征收成本。
2.统筹安排，分步实施。 根据现有城市规划区涉及村民的建房相关政策，建议划分三个区段： （1） 关于禁建区建房问题。即核心区禁止村民单独分散建房，推进 “城中村”改造，解决“城中村”脏、乱、差问题和村民住房需求。 （2） 关于控建区建房问题。即中心区禁止村民单独分散建房，村民建房按照批准的村庄规划，综合配套新建多层住宅小区。在不影响城市规划的前提下，经批准可以翻建旧房和进行危房改造。 （3） 关于适建区建房问题。即规划控制区村民经批准可以按照村庄规划新建三层以下（含三层）住宅。根据以上划分可采取以下措施区别对待： 一是 对结婚及达到法定婚龄户，可按照有无生育、结婚先后等条件，予以提前安置。 二是 对于人均不足30平方米户，可按照人均面积大小排序，申请新建或改建。 三是对于危房户， 经权威机构鉴定后，愿意原址按原来规模翻新的，经有关部门批准予以改建；或者按照拆迁安置政策予以提前安置。如政策允许也可以集中规划地基，给予居民用于自建房屋（多层）。此外，还可以按照农村宅基地管理办法进行管理。具体自建住房标准，由市规划局、国土局和住建委等部门提出建议，供市委市政府决策。
3.严格审批，落实责任。 对于城乡建设大规模拆迁的居民，可由辖区政府负责居民提前安置工作，市住建委、规划、国土、建投等市直有关部门共同配合。 一是 建议结合具体区域位置选择安置，并以辖区现有安置点剩余房源和保障性住房为主。 二是 由相关部门牵头根据居民意愿在全市不同地段空余房源中组织团购或统筹安排。这样既可有效拉动全市房产经济，减少供需矛盾，也可避免过度支付过渡费等。
4.各司其职，严明责任。 各级各部门要高度重视因集体土地上建房引发的矛盾纠纷，各司其职，认真处理好本级本部门集体土地建房中出现的问题。对因工作敷衍塞责，或者违反法定程序，侵害群众的合法权益，导致重大信访事件发生，造成严重后果的，将依据有关法律严格追究责任人的责任。
铜陵市信访局
张生 葛梅芳
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