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| 关于车辆运输的营业性与非营业性界定问题之我见 |
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| 发布日期：2022-08-08 10:29:05 点击数：598次 |
关于车辆运输的营业性与非营业性界定问题之我见
鲁维保
（铜陵市道路运输管理服务中心，安徽 铜陵244000）
（特别声明：本文是个人观点，仅供学术交流探讨之用）
对于如何界定车辆运输的营业性与非营业性，一般人认为这个很简单，拉货载客的是营业性运输，自家用的车辆就是非营业性的啊！事实并非如此，因为仅凭机动车用途是无法准确区分和界定车辆属性的。同时，上面这个问题又是老问题，对于一线交通行政执法人员而言，时常碰到这种“普遍性中的特殊性”，要想在有限的时间内仅凭有限的现场信息是难以作出精准判定的。当然，它又是一个容易引起争论的问题，对于业内人士和法律工作者来说，因为储备的专业知识和所站的法律视角不同，对执法实践中营业与非营业的理解、判断是不尽相同的。更重要的情况是：随着共享经济的发展以及支付方式的多元化，为车辆属性界定的内核及要素的确切性提出了现实挑战，传统的界定方法已不适应新形势、新情况。
按照我国1986年出台的《公路运输管理暂行条例》规定:公路运输分为营业性、非营业性两种。营业性运输指为社会提供劳务、发生各种方式费用结算的公路运输;非营业性运输则指为本单位生产、生活服务，不发生费用结算的公路运输。因此，交通执法人员往往以是否发生了“各种方式的费用结算”和“收取报酬”来区分和界定营业性运输和非营业性运输。
1996年7月28日颁布的《安徽省道路运输管理条例》，其第二章第六条中同样以“发生各种形式的费用结算”作为营业性运输的认定条件。
之所以要区分车辆的营业性和非营业性，最根本的问题就是涉及到交通的行政许可。一般而言，从事营业性道路运输需要到有关部门办理包括经营许可证、车辆营运证、从业人员资格证在内的行政许可手续。而没有办理以上许可手续，获得上述许可证件的车辆通常被称为“黑头车”，其因扰乱运输市场秩序而成为交通执法的打击重点。
如果仅以《公路运输管理暂行条例》和《安徽省道路运输管理条例》中某些条款来界定和区分“营业性运输”和“非营业性运输”的话，那么现实中的问题就来了，救护车、殡葬车等都存在“费用结算”和“收取报酬”以及后来的顺风车，按说它们应属于“营业性运输”的范畴，但现实中，它们并没有履行行政许可的规定，却仍然属于“非营业性”运输。这种法规与现实情况的冲突，让从事交通一线执法人员不解，认为这是交通执法中的“盲区”。
考虑到交通法规中的有关条款与现实情况的不贴合性和相悖性，许多省市先后对地方性交通法规进行了修改或修正。集中梳理后发现：绝大多数省份将“以营利为目的，为社会公众提供服务”和“专门从事经营活动”，这两个要件作为“营业性道路运输”的界定标准。这样做的科学之处在于：把对“发生费用结算”单一客观认定调整为对“以营利目的”主观愿望和客观事实的双重认定。
一、关于救护车、殡葬车
从以上分析中我们就不难理解：尽管救护车、殡葬车也收费，也进行费用结算，为何不宜把它们列入营业性运输车辆的原因了。一是以上车辆不存在以营利为目的的主观性，主要以公益性和微利性为主。二是以上车辆不符合“专门从事经营活动”的结构性要素，它们为社会公众提供的服务不是非特定的，而是伤病员、死亡人员。三是依据公安部发布的《机动车类型术语和定义》中，以上车辆为“专用车辆”，它们只作为经营中的某一环节，而不是主要经营项目和经营的主要内容。
2、关于公交车、校车
公交是市民出行的主要交通工具，其有明显的共享性、通勤性和服务性。公交的经营主体——公交公司虽是国有企业，却承担着社会公益性的职能，虽有经营收入但不足以冲减运营和管理成本，差额部分只好由地方财政兜底。从事城市公交客运也是需要许可的，却不是行政许可，而是经营许可。从理论上讲经营许可也是行政许可的一种，但二者之间还是有重大区别的。自2016年6月1日施行的《安徽省城市公共客运管理条例》的第三章中对于它的经营许可条件有明确的规定，不仅有对运营车辆、驾驶员和运营管理制度等方面的要求，而且着重强调了城市公共汽车客运经营权授予的法定条件以及获取的方式、途径——采取以服务质量为主要条件的招标、竞争性谈判等竞争方式，将城市公共汽车客运经营权授予符合法定条件的城市公共汽车客运经营企业；通过招标、竞争性谈判等竞争方式无法确定的，可采取直接授予的方式。
还有一点值得注意的是：第十六条 道路运输管理机构应当与取得城市公共汽车客运经营权的企业签订运营协议。通常情况下，行政许可权的授予不存在谈判的余地，基本属于政府的单方面决定事项。而特许经营的安排则通常是政府和社会资本谈判的结果。行政许可项下通常不需要政府和被许可方签订合同，但特许经营要求政府和社会资本签订特许经营合同，通过合同规范特许权的具体实施事项。
综上所述，城市公交车虽然具有经营性特征，但出于它的公益性，不是以营利为目的等因素的考量。所以实际中对城市公交车和其他营业性运输相比还是要区别对待的。
校车作为接送学生的专用交通工具，其安全性是首要保障。对于校车的管理，2012年国务院专门颁布了《校车安全管理条例》，明确规定：对校车实行使用许可制度，并对许可条件、步骤和程序等进行了明确。考虑到校车的专门订制性并实行统一的安全国家标准，配备统一的校车标志灯和停车指示标志，驾驶人取得校车驾驶资格等因素以及服务对象的唯一性，其虽然从事经营活动，但它的行驶证和车辆登记证书使用性质一栏填写的是“幼儿园校车”或“小学生校车”，故仍属于非营业性运输，不需要办理营运证。
3、关于拼车
随着城市交通的拥堵和燃油价格的抬升，拼车现象越来越多，但对于它的性质问题目前争议很大。有人认为它是黑头车应该受到打击和处罚，理由是因为它有经营活动和费用结算;另一部分人认为，用私家车载自己的邻居、朋友顺路上班，邻居、朋友过意不去分摊油钱的情形，因服务对象是有特定关系，目的是分摊费用，而不是挣钱，所以不应该禁止，更不能列入打击之列。笔者认为：尽管拼车有经营行为和费用问题，但核心在于，它顺应低碳经济的发展和生态文明建设的形势，是节能减排又助人之举。更重要的是它不以营利为目的，也不是以此来谋生。所以拼车行为不宜纳入非法营运的范畴。
4、关于顺风车
顺风车也是拼车的一种，之所以把它单列出来，是因为它和一般意义上的拼车还有所不同。所谓顺风车，也就是顺带车，它是指自然人利用自有小型客车，在工作地与居住地之间沿线捎带同向乘车人，与乘车人分担一定费用的合乘出行方式。顺风车目前在北、深、广等一线城市比较盛行。既方便了他人，也节省了养车成本。因而政府部门在规范的前提下，是持支持的态度。而铜陵本身城市容量就小，且公交比较便利，为了出租车行业的稳定，从实际情况出发，目前采取了不提倡的态度。但私下存在是确实。
顺风车一般有以下几个特点：一是其主体限于自然人之间，单位的车、借租的车从事所谓的“分担费用”不属于顺风车。二是运输的目的在于“分摊、分担”车辆费用，不是以营利为初衷。三是客观表现为：线路相对固定，只限于工作地与居住地之间;服务对象只是“同路人”或“同向人”。在服务方式上没有连续性，只是利用上、下班时间顺带。有别于出租车的经营活动，它在本质上仍然属于非营业性运输。
5、关于实体店的自备货车。
某超市自购了一辆中型货车，主要用于市区内的送货上门服务。有天，该车送货时被交通执法人员拦下检查，因无营运证，被交通执法人员予以行政处罚。超市负责人十分不解，自家的货车既没为别人拉货，也没有干非法勾当，怎么就被行政处罚了呢？为了讨要说法，他专门聘请了律师并向法院提起行政诉讼。法庭上，原告律师诉称，货车是为超市送货服务的，不发生费用结算，也不是以营利为目的，不属于营运车辆，也无须办理营运证，要求被告撤销行政处罚决定，并赔尝相应的误工费。双方争论的焦点集中在：此货车到底属不属营运车辆。《安徽省道路运输管理条例》第二条规定：“本条例所称道路运输经营，是指以营利为目的，为社会公众提供服务的道路运输活动，包括道路旅客运输经营、道路货物运输经营（以下简称货运经营）”。本案中的中型货车虽然没有直接营利的表现形式，但其运费已包含在产品的成本之中，属于“隐性”的营利行为，故此货车应视为营运车辆。既然是营运车辆就应该办理营运证，这种既未取得营运证，却从事经营活动，可界定为非法营运行为，应当依照交通法规予以行政处罚。
六、关于景区、客栈和农家乐的免费接送车
有些景区和一些客栈、农家乐相继出现了免费接送游客的服务项目。这些服务车辆当中既有租用的，也有自购的。其服务形式和正规的营运车辆有所不同，它们是沿相对固定的线路运行，而不是四处揽客;服务对象仅限于到景区的游客和到客栈、农家乐消费的顾客。有人认为：采取免费接送其主观目的是为了增强景区和旅游产品的竞争力，没有通过道路运输直接营利，服务对象是特定的顾客，不宜直接定性为非法营运。当然，也有人对此提出异议，认为：这些免费服务的车辆，其实并不是真正的“免费”，而是将服务产生的费用打入旅游产品的成本之中。表面上没有发生费用结算，也没有明显的营利意图，但提升旅游产品的竞争力显然就是以营利为目的，只不过将“营利”进行隐性化处理罢了。
笔者建议：本着支持新农村建设和乡村振兴，对于那些没有明显扰乱运输市场，只是为旅游业作辅助和铺垫的车辆，不宜定性为非法营运而予以打击和处罚，但前提是在合法、规范、有序的前提下。
总而言之，对于营业运输和非营业性运输的界定，一是不能以法律、法规中的某些条款，机械地、简单地套用，而要全盘考虑，抓住定性要素的重点，进行认真的分析。二是坚持个案分析的原则，不宜直接就某个案件简单地定为是或者非。同时应坚持重点打击惯犯、累犯等对道路运输市场秩序危害大的行为，对存有争议、群众认可和危害性不大的非典型的这类案件，应全面调查取证，慎重定性和处罚。力争做到合法、合理、合情，既严格执法，又具有人性化的“温度”。
最后指出的是：以上是一家之言，不代表任何官方的言论和态度，其观点仅供学术交流之用。
通联：铜陵市义安大道北段1036号交通大厦6楼 鲁维保
联系电话：13956245360
邮政编码：244000
作者简介
鲁维保，男、安徽无为人，1963年2月生，现在铜陵市道路运输管理服务中心从事管理工作，先后在《交通财会》《中国道路运输》《铜陵职业学院学报》《铜陵日报》等发表论文多篇。 |
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