铜陵户籍制度改革的具体实践与探索路径
铜陵市辖一县三区，面积 1200 平方公里，人口 74 万，是全国第二批资源枯竭型城市转型试点市。 2011 年以来，铜陵市根据省委、省政府关于铜陵率先建立城乡一体化实验区的要求，以户籍制度改革为重点，推进“土地、住房、社保、就业、教育、卫生、计生、民政”等 12 项配套改革，促进城乡一体化发展。目前，铜陵市已取消农业和非农业二元化户口性质的划分，统称为“铜陵市居民户口”，全面建立了城乡一体化户籍管理制度，城乡二元结构逐步打破；率先实行了流动人口由暂住证变居住证管理；初步实现了城乡教育、养老、医疗、低保、就业、住房保障、义务兵优待安置等制度并轨，形成城乡居民平等享受基本公共服务和社会保障的体制机制。要进一步完善户籍制度改革，必须允许城乡一体化户口迁移流动，实施户口登记地与实际居住地一致的一元化户籍管理制度；必须进一步提升城乡公共服务的均等化水平，实现城乡居民社会福利和保障政策统一、待遇平等；必须加快推进农村集体土地产权明晰化、资产化、市场化，在政策和法律框架内、最大程度地释放农村土地和劳动力等生产要素“红利”。与全国一二线城市户籍制度改革困扰于“争论居改标准”和“流动人口均等服务”相比，铜陵市户籍制度改革的政策设计更彻底、实施路径更清晰、探索方向更前卫，在实行城乡户籍一元化、服务均等化、生产要素同城化等方面始终走在全国前列。本调研以铜陵户籍制度改革的四年实践为依据，总结其基本做法、实践困境和下一步改革路径，为打破城乡二元结构、实现农民“市民化”、建立工农互惠城乡一体的新型工农城乡关系提出符合铜陵特点的思考和借鉴。
一、铜陵户籍制度的基本做法及主要成效
（一）推进“双改革”，破除居民身份差异
1、以“户改”促农民有序转移。采取“四步走”措施，有序推进农民市民化。第一步：由各县区对本区域内的农业人口进行调查摸底，开展农业劳动者身份确认。第二步：由公安机关完成户口标注工作。在常住人口信息系统中将“非农业家庭户”、“农业家庭户”统一为“居民家庭户”；将“非农业集体户”、“农业集体户”变更为“居民集体户”。对 18 周岁以上从事农业生产的人员，保留其土地承包经营权以及其他各项惠农政策。第三步：免费换发《居民户口簿》。第四步：建立户口在居住地登记、随居民流动迁徙的统一户籍管理制度，实现户口登记地与实际居住地一致。目前，全市 74 万户籍人口已全部登记为“铜陵市居民户口”。通过开展农村集体经济组织成员认定，基本完成农村集体经济组织成员认定和户口本换发工作。
2、以“居改”促外来人口聚集。全面推行流动人口居住证制度。目前，已发放流动人口居住证 3.6 万张（全市共采集流动人口信息 8.1 万余人）。其中：对有合法稳定职业满 1 年、有稳定住所、缴纳社保费 1 年以上的，根据本人入户意愿可登记为“铜陵市居民户口”，实现“自由迁徙”。同时，外来流动人员凭居住证享受与城镇居民同等的社会保障、子女教育等 17 项基本权利。让外来流动人员平等参与社区换届选举，今年初，铜官山区 2 名外来务工人员顺利当选为社区委员。
（二）服务均等化，实现居民“同城同待遇”
1、城乡教育均衡发展。率先全面实施义务教育保障机制改革，城乡教育由均等化向现代化迈进，逐步实现义务教育向学前、高中和职教延伸，实现了城乡及外来人口子女就近入学。目前， 6000 余名进城务工随迁子女就近就读；今年 6 万余人享受免费教科书待遇， 8000 名学生落实了高中阶段国家助学政策。
2、城乡低保标准并轨。全市城乡低保标准统一提高到每人每月 395 元，目前，还在上调之中。农村低保标准、农村低保月人均补差全省最高，城乡低保家庭应保尽保。
3、城乡养老保险并轨。率先将新型农村社会养老保险与城镇居民社会养老保险制度并轨，实现城市到农村、职工到居民的“两个全覆盖”。城乡居民养老保险参保 20.36 万人，参保率达 99 ，其中：原农村户籍参保人数达 16.2 万人，占比 80.3 。
4、城乡医疗保险并轨。全市新型农村合作医疗、城镇居民医疗保险实现并轨。新型农村合作医疗人均筹资标准由 320 元提高至 410 元，为全省最高。城乡居民健康档案建档率达 86 ，农村孕产妇住院分娩率达 100 。
5、就业和社保城乡一体。将农村户改人员纳入城镇就业、创业服务和政策扶持范围，促进其在城镇稳定就业，已培训 1.8 万名进城农民。统一城乡义务兵优待安置标准。统一“失业、工伤、生育”保险制度，统一缴费比例、统一待遇、统一管理。
6、保障性住房城乡统筹。将农村居民及外来人口纳入城镇保障性住房范围，每年专门从保障性住房中“切块”定向供应给新就业无房人员和外来流动人员，目前已有 130 人享受保障政策。
二、深化推进铜陵户籍改革面临的困境与分析
（一）顶层政策设计和上位法律法规滞后改革实践
2008年，安徽省推进城乡一体化，铜陵成为六个实验区的一个。铜陵的城乡一体化改革走在全国的前列，改革必然是一种对原有的制度的突破，但现有的法律制度所确立的模式是合法有效的，如果建立一项新的制度就必须有相应的法律依据，铜陵不是国家级别的试点，没有赋予相应的创新权利。一体化改革就成为螺蛳壳里做道场，只能在现有的法律范围内修修补补。如农村房产权的自由流动问题，温州县作为国家试点可以县内流动，而铜陵只能依法在集体成员内部流动。铜陵城乡一体化改革需要大量资金，也许要为农民带来巨大利益，如果能让农村房产权利在铜陵地区自由转移，建构一个“农村产权交易中心”，问题可以迎刃而解，但《物权法》为上位法，铜陵的地方政策或安徽省的地方性法规是无法突破的。
（二）转户居民与未转户村民的潜在利益存在冲突
政府能否代替村民会议决定依附在农村土地上的权利的归属？答案是否定的，因为村委会是农民自治性组织，政府的行政权不能代行村民集体行驶自治权。根据《中华人民共和国宪法》（以下简称《宪法》）第十条规定：“农村和城市郊区的土地，除法律规定属于国家所有外，属于集体所有；宅基地和自留地、自留山，也属于集体所有”。村民会议作为村集体的权力机关，决定本村一系列重大事项，土地的使用、经营方案也由其决定，那么此项改革方案中允许转户居民保留依附在土地上的一系列权利，没有经过村民会议讨论，根据《组织法》规定，这种情况是不被允许的。因此，此项改革方案在法律层面值得商榷。
（三）流动人口吸引力不够
联合国发布的一份报告估计，将中国 10 的农业人口转变为城镇居民可能会给中国国内生产总值 (GDP) 带来 6.4 的提振作用，欠发达的中国中西部地区受到的提振会更大。铜陵作为三线城市，吸引力明显不如一二线城市。作为工业城市，能提供的就业岗位并不多，山水铜陵的空气水质并不好，硫磺烟与重金属污染严重。据铜陵市城乡一体化办公室估计，户籍改革可能吸引百分之十到百分之二十的农村人口，可以新增劳动力八到十万人。但铜陵城市可以容纳的人口至少在一百万，还有很大的空间。
（四）本地农民主动性不高
法律是通过调整权利义务来调整人们的行为。让广大农民愿意接受户籍改革的政策，必须要让他们实实在在感受到有哪些好处。如农村房子办房产证有什么好处，确权后可以转让，转让能有什么利益。部分群众干部参与意识不强，还存在等要靠的思想，缺乏主动精神和首创精神。
（五）就业岗位不足
铜陵户籍制度改革原计划将吸引 25 万以上的农民进城，但经济正常发展，两三年内不可能提供么多的就业岗位，需求与供给之间存在张力，劳动力会带来廉价劳动力，当无法安妥善置时，无业者增多，对城市安全等影响都将是负面的，对城市经济发展产生巨大伤害。
（六）行政协调的困难
城乡一体化的改革必然是涉及多层次多部门的统一协力事情，可是在各项工作中谁来牵头？即使你牵头，别的部门是否听你的？虽然名义上市领导牵头，可具体办理都是下级部门办理，铜陵有一个城乡一体化办公室，只有三个人，要应付繁杂的实务明显力不从心，从级别上也只是个处级单位，现实中，与其他处局级部门接触时，客气多些全力配合少些，协调起来过于困难。
三、深入推进铜陵户籍改革的实践方向与理论分析
马克思主义认为，政治是经济的集中体现，经济决定政治，政治又反作用经济。户籍制度改革是“平等、自由”等社会主义核心价值所决定的。铜陵户籍制度改革必然作用于公民社会结构和经济行为的改变，而户籍改革后面临的农业经营体系改革等必然影响、并最终决定户籍制度改革的成败。因此，推进农业人口市民化，实现农业与城市居民身份平等、权利平等，必须做到：
（一）实现均等化，打破制度坚冰
打破“二元”的户籍制度是人与生俱来的平等权利的需要，是实现宪法性自由迁徙权利的路径。由于户籍制度导致城乡二元体制，农民对土地具有依附性，农村富余劳动力难以实现迁移。消除二元分立，有利于人力资本流动，铜陵市对户籍“一元”的改革，不仅仅是打破城乡分割户籍制度禁锢的开始，更是对附属于户籍这张皮上的医疗、教育、就业、社保等社会福利等各各方面的“更新”。铜陵户籍制度改革恰恰是为了彻底破除人口自由流动的体制障碍，真正实现城乡双向迁移，从而达到一元户籍制度。其道路必将是艰巨的，影响必将是深远的，昭示着平权时代的到来。必须把推进改革同维护好群众合法权益结合起来，坚持利益向下，让利于民，保障群众合法权益，切实调动广大群众参与改革的积极性。必须推进城镇基础设施向农村延伸、公共服务向农村覆盖、现代文明向农村辐射，建设更高水平的城乡一体化基础设施网络，建立城乡基本公共服务标准化、均等化衔接并轨机制，提升城乡基本公共服务均等化水平。
（二）加大流动性，优化人力资本结构
一元户籍制度带来的流动性优势，从个人来说，自由流动可以确保劳动者寻找适合的工作岗位，充分发挥其人力资本；从社会来看，劳动力自由流动是市场经济的基本要求，有利于人力资本的合理配置和协调发展，必将极大地优化个人和社会的人力资本结构，缓解结构性失业问题。铜陵市的第二、三产业相对第一产业发达，对基层型、专业型和复合型的人才需求量大，而这些人才在农村存在大量富余。自由流动推动劳动力市场上的供需逐步实现匹配，劳动者将根据市场信号，调整并提高自己的工作技能，从而实现人力资本的合理配置。例如，从农业释放出的劳动者如果想从事食品加工，会主动提高自己在卫生保健方面的技能，促进人力资本结构的合理调整。树立创新理念，围绕城
乡一体化重点改革领域，大胆创新，建立健全和完善一系列配套政策，确保政策系统全面，使制定的政策具有超前性、针对性和可操作性。坚持推进以人为核心的新型城镇化，完善城乡一元化户籍制度户口迁移及相关配套政策，建立完善城乡规划管理协调机制，优化城乡空间结构和管理格局，推动城乡协调发展、产城融合发展，提升铜陵在皖江城市带中心城市的地位。
（三）提高保障性，促进人力资本投资
经济差异导致人口流动，人口分为户籍人口、常住人口和非农人口。个人、企业和政府的投资，是提高存量性人力资本和优化结构性人力资本的最重要途径之一。因为在没有社会保障的条件下，居民只能采取预防性消费，尽可能地储蓄财富，以预防自身疾病、教育与养老等问题。随着社保的提高，居民将更注重个人发展和家庭幸福，流动性加大。企业只能通过提高员工人力资本来增加企业的价值，比如提高薪酬、福利、待遇等，更高层次的是提供个人发展空间和机会等方式留着职工。毋庸置疑，户籍制度改革会增加政府对人力资本的投资，但是同样可以改善结构性人力资源，而且还会促进人力资本投资，最终促进铜陵经济的发展，提供持续发展的动力。国家的竞争归根结底是人才的竞争，人力素质的提高恰恰符合当下产业结构调整对劳动力的需求，最终也必将导致国际竞争力的提高。
（四）坚持市场决定性，发挥政府主导作用
充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，加大政府在政策引导和服务管理方面的作用，实现市场决定资源配置、政府支持保障作用的功能互补。始终把城乡发展作为一个整体进行统筹谋划，做到科学谋划、分步实施、重点突破，积极稳妥地推进。在加快农村房屋和承包地等确权登记颁证的基础上，开展农村集体经济组织产权制度改革试点，建立健全产权交易市场，组建统一的农村产权交易平台，积极开展农村产权交易和抵押融资，通过建立统一的农村产权交易体系，促成归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅的现代产权制度。推进以人为核心的新型城镇化，实现城乡居民户籍有序流动，完善城乡一元化户籍制度户口迁移及相关配套政策，建立完善城乡规划管理协调机制，优化城乡空间结构和管理格局，推动城乡协调发展、产城融合发展。
四、深入推进铜陵户籍制度的探索路径与工作任务
深入推进铜陵下一步的户籍制度改革，必须以深化城乡一体化发展为目标，推进农业人口市民化，构建新型农业经营体系、转变农业发展方式，完善城乡基础设施建设，深化农村产权制度等重点领域改革，完善改革配套政策，提升城乡基本公共服务均等化水 平，不断健全新型城镇化发展体制机制，努力推进工业化、信息化、城镇化、农业现代化“四化”同步发展，逐步形成以工促农、以城带乡、工农互惠、城乡一体的新型工农城乡关系。具体的探索路径与工作任务是：
（一）赋予并落实农民更多财产权利
1．加快农村产权确权登记颁证工作。制定并完善农村产权界定政策，推进农村集体建设用地、承包地、林地、宅基地、房屋、小型水利工程等确权登记颁证工作，并进入常态化管理。农村土地承包经营权确权登记颁证工作可先行试点，从铜陵县、狮子山区、郊区各选择 1 个乡镇（办事处）或数个美好乡村纳入试点范围。在推进农村房屋确权登记颁证工作的基础上，将农村房屋确权登记颁证工作进入常态化管理。积极探索小型水利工程使用权和所有权颁证试点工作，以后逐年推进。争取全国农村产权制度改革试点市，探索农村产权改革新机制。
2．探索建立农村产权流转交易新机制。探索制定实施土地整治、城乡建设用地增减挂钩腾出的建设用地指标有偿调剂使用办法；完善土地流转交易管理办法，建立农村集体建设用地指标储备制度。完善农村宅基地制度。引导和规范农村集体经营性建设用地入市，建立农村集体经营性建设用地产权流转和增值收益分配制度。制定出台农村宅基地、承包地、林地等退出补偿的具体操作办法，加快建立健全农村集体土地退出补偿激励机制。
3．加快农村产权流转交易平台搭建。制定出台铜陵市农村产权流转交易管理办法和交易规则，规范农村产权流转交易流程，健全农村产权价格评估体系，做好流转交易服务工作。组建农村产权综合交易中心并挂牌，启动农村产权交易试点工作。
4．开展农村产权抵押融资工作。制定出台铜陵市农村产权融资贷款保证保险试点风险补偿专项资金使用管理办法，规范农村产权抵押融资操作流程，明确贷款实施试点银行，力争尽早启动农村集体建设用地、房屋、承包地等产权抵押融资试点工作。鼓励和支持各类担保和保险公司参与农村产权抵押融资担保工作。
5．推进农村集体经济组织产权制度改革试点。创新农村集体“三资”经营管理主体，以经确权评估的集体资产资源、集体经营收益、整村推进的土地收益等作为资本金的主要来源，成立经济实体（公司），按照“集体所有、股权量化、统一经营、民主管理、规范运行、利益共享”的原则，经营农村集体资产。
（二）加快构建新型农业经营体系
1．培育新型农业经营主体。进一步加大新型农业经营主体培育扶持力度，支持家庭农场改善生产条件，推进农业集约化经营；支持龙头企业提升农产品加工流通能力，引导和扶持有能力的流通企业到农村建立连锁超市；提升农民专业合作社服务成员的能力，实施财政项目资金直接投向符合条件的合作社，推进财政支持农民合作社创新试点；加快农村金融服务体系建设，进一步拓展农村金融服务网点和功能，创新金融服务产品。加强新型农业经营主体规范化建设力度，把新型农业经营主体列为财政支农项目申报重点，在设施农业、农田水利、农机购置、高产创建和现代农业发展等项目上重点予以扶持。
2．构建农业社会化服务体系。加快构建基层公益性农技服务体系建设，推进服务主体多元化、形式多样化、服务专业化。同时，引导经营性服务组织为新型农业经营主体提供良种示范、农机作业、抗旱排涝、统防统治、产品营销等服务。创新服务方式和服务手段，积极探索“专业化服务公司十新型农业经营主体”、“农业专业技术部门十新型农业经营主体”等服务模式。
（三）提升城乡基本公共服务均等化水平
1．加快城市基础设施向农村延伸。落实市、县、区重点工程和各项民生工程项目继续向农村倾斜，推进城乡道路、公交、供水、供电、通讯等基础设施建设不断完善，建设比较完善的城乡一体的基础设施网络。实施农村公路拓宽升级改造，逐步形成布局合理、方便快捷、安全舒适的农村公路网。继续实施公交优先发展战略，逐步建成城乡居民乘车安全、方便、快捷、舒适的管理和运营体系。全面实施农村饮水安全和“三镇”城市供水管网延伸建设工程。城乡供电能力和质量得到明显提升，电网布局进一步优化。邮政普遍服务网络有效覆盖，逐步实现“乡乡设所，村村通邮，户户有箱”。
2．推进城市公共服务向农村覆盖。健全公共文化设施网络、服务供给、队伍建设体系，逐步形成市、县（区）、乡镇（大社区）、村（社区）四级公共文化体系。推进教育现代化，加强师资队伍建设，深入实施第二期学前教育和义务教育阶段学校标准化建设，逐步优化城乡教育资源和布局。加强公共卫生服务体系建设，完善以基层医疗卫生服务网络为基础的医疗服务体系的公共卫生服务功能。继续开展全民健身运动，完善基层全民健身场地设施建设，逐步形成覆盖城乡、比较健全的全民健身公共服务体系。
3．促进城市现代文明向农村辐射。开展文明村镇、十星级文明户、铜陵好人、“好儿女、好婆媳、好夫妻”等能建评选活动，大力开展关爱农村留守儿童、留守老人、懋≮ + 妇女等农村志愿服务活动，弘扬孝老爱亲的传统美德。积械组织开展群众喜闻乐见的文体活动，传承、弘扬乡村优秀跃间文化，通过文化墙、法律图书角、幸福生活 e 站、农民文化乐园、乡村学校少年宫、道德讲堂、村民理事会、道德评议会等载体建设，活跃农村文化氛围，提升群众法律意识和道德素养。
（四）构建新型城镇化发展体制机制
1．实行户口迁移登记管理。完善城乡一元化户籍制度改革相关配套政策，出台铜陵市户口迁移登记管理办法，实施户口登记地与实际居住地一致的一元化户籍管理制度。建立城乡一体的居民养老、医疗等社会保险政策。推进城乡最低生活保障制度统筹发展，完善城乡困难群众（合流动人口）临时救助政策；健全城乡居民统一、平等的住房保障体系。完善城乡居民计划生育政策，落实“单独二孩”政策并实行常态化管理。
2．继续完善和深化城乡建设体制机制。以全域理念统筹城乡建设规划，科学系统布局基础设施建设，制定城乡统一的基础设施建设管理办法。以美好乡村建设为抓手，推进全国美丽乡村标准化试点建设。深化小型水利工程管理体制改革，探索建立小型农村水利工程投入建设管理新机制。积极争取并实施国家级中小城市新型城镇化试点。
3．创新城乡管理体制机制。加强城乡管理体制改革，
建立和完善城乡管理的协调机制；坚持属地管理、行业归口、条块结合、市场调节的管理机制，改革基础设施建设和市政设施管理方式，研究制定具体的政策措施，构建“阳光、依法、高效”的城乡建设管理体制；加快“智慧铜陵”建设，整合城乡各类信息平台，建立全市统一的基础性数据综合信息平台，推进信息共享，实施城乡综合管理大联动。
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