小饭桌食品安全监管刍议
近年来，随着人们生活和工作节奏的加快，许多家庭受限于时间与精力，在孩子的接送和就餐问题上疲于应对。小饭桌的应用而生正好满足了这一市场需求，以其方便快捷、性价比高的优势迅速占领市场，发展态势迅猛。然而，小饭桌存在的食品安全隐患也愈加凸显，市场的自我调节显得乏力，呼吁政府层面强化监管已成社会共识。
作为一种新兴业态，小饭桌在法律层面上还没有特别的界定，导致对小饭桌的认知和监管实践上存在较大差异。国家层面上，还没有关于小饭桌监管的统一标准和操作规范。地方层面上，各地基本上仍处于探索阶段，还没有成熟的监管模式可以参照。一些地方将小饭桌简单地等同为小餐饮的做法值得商榷，如某省出台的《学生小饭桌食品安全监督管理暂行办法》将“小饭桌”定义为“仅为中小学学生提供餐饮的校外餐饮服务活动”，显然失于片面。目前，小饭桌的经营模式主要有两种，其一：“托管 + 餐饮服务”模式，其二：“托管 + 餐饮服务 + 课业辅导”模式，第二种是主流，而且随着小饭桌市场竞争的加剧，其提供的服务项目和内容大有延伸扩充之势。可见，小饭桌作为一种综合经营业态，其功能和服务内容多样化，餐饮服务只是其中一个重要环节。、
一、 小饭桌食品安全现状堪忧
小饭桌一般采取家庭作坊式的经营模式，多为夫妻店，规模小，经营灵活，选址上围绕中小学校周边布局，经营场所大多是租赁住宅用房，从业人员中下岗失业人员占比较大。当前，小饭桌发展呈现无序状态，大多数无证无照经营，从业人员未经岗前培训，取得健康证明的也只在少数，设施设备短缺，卫生状况差，食品安全隐患大风险高。
硬件先天不足。 受经营规模、经营方式和经济条件等因素的制约，大多数小饭桌经营者不愿意在硬件设施上加大投入，加之小饭桌用房的住宅性质导致其不具备餐饮经营性质用房的相关要求，导致硬件上的硬伤。其一，场所不独立，与家居生活混用；其二，布局不合理，食品处理区不能明确区分粗加工、切配、烹调、餐用具清洗消毒等区域，不能保障食品加工流程生进熟出的单一流向。 其三，设施设备不完善，没有与供餐规模相适应的清洗设施和消毒设备。
软件亟待提高。 人手不足是小饭桌的共性问题，大多数小饭桌的经营者、管理者和从业者混同，加上文化程度不高，又缺少专业培训，成为软件上的短板。其一，食品安全意识淡薄，经营者未牢固树立食品安全第一责任人意识，思想上麻痹，管理上松弛。其二，食品安全业务知识贫乏、业务技能低下，从业人员进行餐饮操作基本上凭着经验来，无规范化的操作流程。其三，内部管理制度缺失，进货查验、索证索票以及从业人员健康管理等关键性食品安全制度存在空白，极少数制定了也未能严格落实，执行打折现象普遍。
二、 小饭桌食品安全监管困境
有法可依遭遇普遍违法的尴尬。 将小饭桌纳入食品安全监管既是现实需要，也有法律依据。根据《餐饮服务许可管理办法》第三十九条的规定，餐饮服务，指通过即时制作加工、商业销售和服务性劳动等，向消费者提供食品和消费场所及设施的服务活动。不论小饭桌的具体形式如何多样，其本质上包含餐饮服务是毋庸置疑的。同时，该法第二条第二款规定“餐饮服务实行许可制度。餐饮服务提供者应当取得《餐饮服务许可证》，并依法承担餐饮服务的食品安全责任。”，因此小饭桌实施许可管理 “有法可依”。
然而，法律规定的应然却遭遇了现实中的尬尴。当前，小饭桌经营活动中普遍存在不同程度上的违法行为，造成对现行法规的突破。如小饭桌用房合法性上存疑导致主体资格瑕疵。根据《物权法》“业主不得违反法律、法规以及管理规约，将住宅改变为经营性用房。业主将住宅改变为经营性用房的，除遵守法律、法规以及管理规约外，应当经有利害关系的业主同意”的规定，工商行政管理部门一般要求提供经营场所所在地居民委员会或业主委员会出具的有利害关系的业主同意将住宅改变为经营性用房的证明文件，否则不予核发工商营业执照。由于大多数小饭桌承租居民用房经营，不能提供相关证明，无法取得营业执照。又如小饭桌普遍上软硬件严重不足，达不到《餐饮服务许可审查规范》中任何一种既有的经营业态的准入标准，不能办理餐饮服务许可审批手续，无法取得经营资格。
无章可循叠加力量不足、手段欠缺。 根据《餐饮服务许可管理办法》第四条规定，餐饮服务许可按照餐饮服务提供者的业态和规模实施分类管理。该法第三十九条中对餐饮服务业态采取不完全列举的方式，餐饮服务提供者的业态，指各种餐饮服务经营形态，包括餐馆、快餐店、小吃店、饮品店、食堂等。《餐饮服务许可审查规范》中关于餐饮服务许可审查也是按照类别来进行的，共分为五大类别。而作为具体规范餐饮服务经性行为的《餐饮服务食品安全操作规范》中第二条规定， 本规范适用于餐饮服务提供者，包括餐馆、小吃店、快餐店、饮品店、食堂、集体用餐配送单位和中央厨房等。对照上述法规中餐饮服务业态的规定，小饭桌很难明确地归为其中哪一类，导致在实施许可审查和管理上缺少明确的操作规范和标准，成为一个技术上的难题。从这个角度上来说，小饭桌食品安全监管显得“无章可循”。
本轮食品药品监管体制改革，在县区一级组建市场监督管理局，实现了工商、质监、食药监的职责和机构的整合，但是加强监管力量的初衷在市辖区似乎未能达到。区一级市场监督管理局的人员构成上基本还是原工商部门的老班底，相对职责上的倍增，人员未能成比例增加。小饭桌纳入监管后，如果管理权限划入区一级，基层一线监管力量的不足就更为凸显。
另外，由于部分小饭桌经营者主观上逃避监管，在经营场所不设招牌，对外不打广告，加之处于住宅房内，经营具有较强的隐蔽性。而现行的法律法规也没有明确赋予食药监部门住宅检查权，在没有充分证据证明的情况下，如果当事人不配合检查，持食药监部门的执法证件显然是不适宜进入住宅检查的，导致对小饭桌的监管难于介入，显得手段欠缺。
三、小饭桌食品安全监管的对策建议
小饭桌尽管食品安全问题突出，监管难度大，但是客观上适应了是市场经济条件下的经济多元化、服务多样性的需求，发挥了服务学生、创造就业的积极作用。对小饭桌的监管宜疏不宜堵，不能简单地取缔了事，必须站在保障广大学生饮食安全的高度，以改革的精神和法治的思维推进监管方式创新。
一是出台办法，细化标准。 无办法难操作，无标准难掌握，在现行法规未明确小饭桌食品安全操作规范和许可实施标准的背景下，一些地方参照相关餐饮法规制定地方版的小饭桌食品安全管理办法，尝试对小饭桌实施登记管理，迈出了监管上的关键一步。基于当前小饭桌食品安全状况整体较差的现实考量，对小饭桌实施许可管理客观上尚不具备条件，登记管理则不失为一种策略之举。
各地小饭桌食品安全状况的参差不齐，一定程度上也是地方经济社会发展水平差异化的体现，因此，出台管理办法要立足本地实际，体现地域性和差别化。要充分利用地方立法权下放的契机，早谋划早部署，充分调研论证，广泛征求意见，尽早启动相关程序。管理办法在内容上将主要涵盖两方面，一是小饭桌餐饮服务食品安全的操作规范，为经营者提供规范的操作规程；二是小饭桌食品安全的监管标准，为一线监管提供可操作的遵循。
二是理顺机制，社会共治。 横向上，明确部门权责。小饭桌作为一种综合经营业态，其监管牵涉面广，涵盖多个职能部门，容易出现各自为政的监管“碎片化”，必须进一步理顺监管机制，构建政府负总责，食药监部门牵头，教育行政、城市管理、卫生环保、治安消防等齐抓共管的部门共管格局。纵向上，厘清层级事权。按照政府权力清单制度，餐饮食品安全实行市区两级分级管理，具体到小饭桌这一新业态，市区两级食药监部门有必要明确其管理层级。
促进社会参与，激发社会活力，实现管理到治理的转变是发展所趋。小饭桌食品安全监管要充分动员社会力量参与，努力形成政府管理与公众参与良性互动的社会共治大格局。食药监部门要主动加强与新闻媒体、学校、社区等社会力量的协同配合。充分发挥新闻媒体舆论阵地作用，大力宣传食品安全法律法规和餐饮食品安全知识及小饭桌相关专项工作开展情况。集中开展“食品安全知识进校园”活动，增强广大师生及家长的食品安全意识，在学校设立公示牌，集中公布学校周边小饭桌相关信息。在社区聘请义务监督员，加大对小饭桌食品安全监管力度，推进小饭桌食品安全社会化监管。
三是循序渐进，分类监管。 小饭桌食品安全监管底子薄欠账多，是一项系统而复杂的工程，解决起来不可能一蹴而就。要立足小饭桌不利现状，坚持底线思维，从摸清底数、备案登记做起，逐步规范提升，从纳入监管走向规范化许可管理。要坚持分类监管的原则，区分对待，疏堵结合，按照“取缔一批，备案一批，许可一批”的方针，对于软硬件严重不足、存在重大食品安全隐患且拒不整改的要坚决予以取缔；对于条件暂时不足但是有可提升空间且主观上配合监管的，先予以备案登记纳入监管，并督促引导经营者逐步规范整改到位；对于基础较好，能够短时间内整改提升并达到许可标准的，要适时予以许可，并树立为小饭桌经营的示范典型。
在分类的基础上，关键还是要落实监管，重点是软硬件的规范达标。对于软件不足的，加大人员培训力度，提高食品安全意识和职业技能，引导小饭桌经营者牢固树立食品安全第一责任人意识并切实履行责任；加大舆论宣传力度，努力营造人人重视、人人关心餐饮安全的良好氛围；推广小饭桌食品安全管理示范制度，引导经营者加强制度建设，特别是餐饮关键节点的制度防控，提升经营规范化水平。对于硬件短板的，在持续跟进督促经营者整改提高的基础上，要充分发挥财政资金的杠杆作用，设立小饭桌硬件改造专项资金，通过以奖代补的形式，引导小饭桌经营者加大资金投入，着力改善设施设备，争取硬件达标。
（铜官山区市场监督管理局 刘永清 13605627128 ）
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